Olaf Scholz
21.10.2018

Gastbeitrag in der Welt am Sonntag - Ein Steuermodell für das digitale Zeitalter

 

Wir kaufen Bücher bei Onlineunternehmen, wickeln unsere Bankgeschäfte über eine App ab, suchen nach dem neuen Gebrauchtwagen im Internet und buchen den Tisch im Lieblingsrestaurant per Mobiltelefon. Die Digitalisierung ist längst zu einem festen Bestandteil unseres täglichen Lebens geworden. Auch in der klassischen Industrie hat die Digitalisierung längst  vieles verändert. Sie revolutioniert die Produktion und verändert die technischen Abläufe in unseren Fabriken und Betrieben in einem selten gekannten Ausmaße. Was einst als „Globalisierung“ begann, nämlich die internationale Vernetzung von Wirtschaft und Gesellschaft, wird in erheblichem Maß von der Innovationskraft der Digitalwirtschaft beschleunigt.

 

Diese Entwicklung hat viele positive Auswirkungen. Sie stellt uns und unser Gemeinwesen aber auch vor erhebliche Herausforderungen. Denn sie intensiviert den internationalen Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen und die Konkurrenz zwischen internationalen Plattformen und der gewachsenen mittelständischen Wirtschaft. Digitale Geschäftsmodelle wie der Verkauf von Waren und Dienstleistungen über das Internet, erlauben es, völlig losgelöst vom Sitz eines Unternehmens oder dessen physischer Präsenz in einem Staat, Kunden direkt anzusprechen und Märkte zu erschließen. Rein digitale Geschäftsmodelle benötigen allein die weltweite Vernetzung, um ihre Leistungen von einem beliebigen Ort der Welt an Kunden rund um den Erdball anzubieten. Wenn es nicht mehr von großer Bedeutung ist, ob sich ein Unternehmen dort befindet, wo es seine Waren herstellt oder wo sich seine Kunden befinden oder ganz allgemein sein „Markt“, hat das erhebliche Konsequenzen auf die Standortwahl von Unternehmen und damit auch auf die Frage, wo diese Unternehmen besteuert werden.

 

Deshalb stehen der digitale Transformationsprozess und seine Auswirkungen auf die internationale Zuordnung von Besteuerungsrechten seit längerem im Zentrum der steuerpolitischen Überlegungen internationaler Gremien und Organisationen. So haben die G20 die OECD beauftragt, bis Sommer 2020 möglichst weltweit akzeptierte Standards zu entwickeln, wie die Digitalwirtschaft besteuert werden kann. Die EU-Kommission hat ihrerseits Richtlinienvorschläge unterbreitet, die gerade debattiert werden. Einig sind sich alle Beteiligten darüber, dass die steuerpolitischen Antworten auf die Digitalisierung ein schlüssiges und international abgestimmtes Konzept erfordern, auch um Doppelbesteuerungen zu vermeiden.

 

Grundsätzlich haben die Staaten, in denen Unternehmen ansässig sind, also ihren Sitz oder ihre Geschäftsleitung haben, das Recht, die weltweiten Einkünfte dieser Unternehmen zu besteuern – so ist es akzeptierte internationale Praxis. Unter eng definierten Voraussetzungen, etwa wenn ein Unternehmen auch in einem anderen Staat dauerhaft eine Geschäftseinrichtung mit Personal unterhält, darf auch dieser Staat an den Gewinnen des Unternehmens steuerlich teilhaben. Dieses Besteuerungsrecht wird damit gerechtfertigt, dass dort, wo Unternehmen mit  Personal und Kapital tätig sind, auch maßgebliche Wertschöpfung  stattfindet. Allein das Vorhandensein eines Marktes oder der Konsum von Gütern und Dienstleistungen in einem Staat berechtigt nach geltenden Standards nicht die Besteuerung des Gewinns eines Unternehmens, das dort nicht ansässig ist. Die Gewinne einer südkoreanischen Firma, die in Deutschland Kühlschränke verkauft, werden in Südkorea besteuert. Die fiskalische Teilhabe des Staates, in dem ein Produkt konsumiert wird, findet über die Konsumbesteuerung statt, bei uns beispielsweise über die Umsatz- oder Mehrwertsteuer – die beispielsweise beim Kauf des Kühlschranks aus Südkorea anfällt. Besteuerte er auch den Ertrag, käme es zur doppelten Besteuerung ein und desselben Gewinns.

 

Für die weitere Diskussion ist es wichtig, sich die Besonderheiten zu verdeutlichen, die nun durch die Globalisierung und noch viel stärker durch die Digitalisierung entstehen, um daraus politische Konsequenzen zu ziehen. Zwei Effekte sind prägend: Die Anbieter von Leistungen sind, wie bereits erwähnt,  immer weniger an einen bestimmten Ort gebunden. Und immaterielle Wirtschaftsgüter, die anders als eine Fabrik leicht verlagerbar, also mobil sind, spielen für den ökonomischen Erfolg dieser Unternehmen eine immer größere Rolle. Weltweit bekannte Marken, Patente und Schutzrechte sind ein Erfolgsschlüssel der großen Unternehmen der Digitalwirtschaft und haben sich zu immer wichtiger werdenden Werttreibern entwickelt.  Der Erfolg der digitalen Geschäftsmodelle von Google, Facebook, Spotify & Co beruht maßgeblich auf der Entwicklung  immaterieller Werte, Datennutzung und ihrem Markenwert. Ähnliches gilt für Apple und andere Hightech-Unternehmen, aber auch für viele klassische Produktionsunternehmen des Maschinenbaus, der Chemie-oder der Automobilindustrie.

 

Ein weiteres Charakteristikum digitaler Geschäftsmodelle ist die Rolle der Kundinnen und Kunden, die nicht mehr allein Konsumentinnen und Konsumenten sind. So empfängt der Nutzer einer Suchmaschine zwar eine Dienstleistung, indem er Suchergebnisse erfragt. Gleichzeitig offenbart er aber viele persönliche Daten, die integraler Bestandteil des Geschäftsmodells des Suchmaschinen-Anbieters sind. Die Einbindung nutzergenerierten Inhalts ist dabei weder auf rein digitale Plattformen (wie z B. Facebook, Youtube, Google, Yahoo, AirBnB) beschränkt noch auf eine persönliche Mitwirkung. Der Fortschritt von Geschäftsmodellen, die auf künstlicher Intelligenz und selbstlernenden Systemen basieren, verdeutlicht, dass das Sammeln, Verwerten und Nutzen von Daten auf alle Bereiche des wirtschaftlichen Lebens übergreift. Eine Abgrenzung der Digitalwirtschaft zur übrigen Wirtschaft ist nicht möglich, hat die OECD schon vor Jahren festgestellt und spricht seither von der „Digitalisierten Wirtschaft“.

 

Was bedeuten nun die zunehmend grenzenlose neue Wirtschaftswelt, die leichte Mobilität des geistigen Eigentums über Ländergrenzen hinweg und die neuen Wertschöpfungsprozesse unter Einbindung von „User-Content“ für die Zuordnung von Besteuerungsrechten?

 

In erster Linie verschlechtert sich die steuerliche Wettbewerbsposition der Staaten. Wenn Einkunftsquellen der Unternehmen zunehmend mobil und Geschäftsmodelle zunehmend unabhängig von physischen Anknüpfungspunkten werden, nimmt die Bedeutung des Standortfaktors „Steuern“ zu. Je leichter Einkunftsquellen verlagert werden können und je unabhängiger Unternehmen von einer physischen Präsenz vor Ort sind, umso größer der Anreiz, Gewinne in Staaten mit niedrigen Steuersätzen zu verlagern oder von vornherein den Unternehmenssitz in solche Länder zu legen. Die Steuerbelastung wirtschaftlicher Aktivität wird damit zu einem bestimmenden, oftmals sogar zu einem entscheidenden Standortfaktor, den Unternehmen bei der Auswahl ihres Standorts berücksichtigen.

 

Damit verschärft die Digitalisierung ein Problem, das wir bereits aus der Globalisierung kennen und dem wir zu begegnen versuchen: der willkürlichen Verlagerung von Gewinnen in steuergünstige Orte. Die internationale Staatengemeinschaft hat auf diesem Sektor in den vergangenen Jahren mit dem durch die G20 politisch vorangetriebenen und durch die OECD ausgearbeitetem Programm gegen Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) erhebliche Fortschritte erreicht. Sie müssen nun  ergänzt werden um eine grundsätzliche Positionierung zu der Frage, wie sich Staaten im internationalen Steuerwettbewerb zueinander verhalten.

 

Es muss eine gemeinsame steuerpolitische Antwort geben auf die wachsenden Möglichkeiten, Gewinne an beliebigen Orten entstehen zu lassen und dadurch Steuergefälle auszunutzen. Wir müssen verhindern, dass in einer grenzenlosen Wirtschaftswelt der grenzenlose Steuerwettbewerb zu einem  race to the bottom“ wird. Wenn wir einen unsere öffentlichen Haushalte schwächenden und damit unsere gesellschaftspolitische Gestaltungskraft lähmenden Steuerwettbewerb verhindern wollen, müssen wir gemeinsam festlegen, ab welcher Schwelle die positiven Wirkungen internationalen Steuerwettbewerbs umschlagen in negative Effekte. In anderen Worten: Wir brauchen einen weltweit gültigen Mindeststeuersatz, den kein Staat unterschreiten darf.

 

International akzeptierte Standards sind dabei unverzichtbar, um eine doppelte Besteuerung derselben Erträge zu verhindern. Als Bundesfinanzminister habe ich deshalb eine neue Initiative zur Ergänzung der BEPS-Arbeiten der OECD angestoßen – mit dem Ziel, ein kohärentes Instrumentarium zu entwickeln und international abgestimmte Standards, die es Ländern gestatten, auf unfairen Steuerwettbewerb anderer Staaten zu reagieren und dadurch ihre Steuersouveränität auch in Zeiten grenzenlosen Wettbewerbs zu erhalten. Dadurch soll weder ein Steuerkartell geschaffen werden, noch sollen Staaten verpflichtet werden, ein bestimmtes Mindestbesteuerungsniveau einzurichten. Es soll aber die Fähigkeit von Staaten wiederherstellt werden, auf bestimmte Formen des schädlichen Steuerwettbewerbs zu reagieren und dadurch ihr eigenes Steueraufkommen zu schützen.

 

In den vergangenen Jahren ist es gelungen, weltweit einvernehmlich festzustellen, dass das Zusammenspiel der internationalen Steuerrechtsordnungen von niemandem dazu genutzt werden darf, gänzlich unbesteuertes Einkommen zu generieren. Diesen Grundsatz müssen wir jetzt als Reaktion auf die Digitalisierung weiterentwickeln. Wir brauchen international abgestimmte Mechanismen, die ein Verlagern von Einkünften in Steueroasen effektiv verhindern, die nicht oder nur sehr niedrig besteuern. Dies gilt nicht zuletzt auch für die europäische Staatengemeinschaft selbst, die sich auf einen akzeptablen Standard eines sinnvollen und akzeptablen Steuerwettbewerbs verständigen muss. Noch sind die Regeln des Unionsrechts selbst nicht Lösung, sondern Ursache unerwünschter Gewinnverlagerungen.

 

 

 

 

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